法治政府与服务型政府建设的深度融合具有规范行政权力与促进行政服务的双重使命。

《信访工作条例》的制定出台是信访工作领域贯彻落实习近平法治思想的生动实践，是信访工作法治化的集大成者。四是信访行为依法有序理性，既要坚持权利本位，切实维护群众合法权益，也要坚守秩序价值，依法规范群众的信访活动，引导群众依法理性表达诉求。

推动职能部门落实依法办理责任。坚持严格执法、公正司法，严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责，最大限度避免因不作为、乱作为等引发信访问题。有的对有权处理信访事项单位的监督力度不够，对侵犯群众利益的行为没有及时追究责任。推进受理法治化，信访事项转办督办要到位。通过强化与司法部门协调对接，推动信访与人民调解、行政调解、司法调解有机联动，做到访调结合、能调则调，形成形式多元、分层递进、衔接顺畅的调处化解机制。

二是机关、单位信访工作职责法定、权责一致，就是要依法明确各级机关、单位的信访工作职责，厘清职责边界，严格依法依规履职，做到法定职责必须为、法无授权不可为。把事项层级区分清楚、把问题性质区分清楚、把是否受理区分清楚，做到精准分流、精准转送，让各类信访事项依法有序运转。从中国的官方声明、实践以及数不清的中国学者的著作观点来看，中国的主张是某种建立在历史基础上的权利（some sort of entitlement based on history）。

[19]此外，杜文又对断续线作为中国历史性权利的证据之证明力加以否定。[53]（二）与质疑观点相对应的论证关于法律适用的问题，高与贾文从两个法律体系的角度进行阐述。他们指出，中国官方及学界在说明南海立场时有以下概念同时或交错使用，具体含义、界限或相互关系不明确：历史性权利（historic rights）、历史性水域（historic waters）、历史性权利依据（historic title）、[29]历史因素（historical factors）。虽然历史性权利这一概念在《公约》中有提及，但其内容并不完善。

他提出，协商与暂时共同开发的途径过多地依赖于中国是否在南海区域依据《公约》进行划界。菲律宾在南海仲裁案中的请求，因为中国是被申请方，它所取的否定中国的立场无可非议。

当然，有必要说明，笔者并不推测文章作者与菲律宾之间有什么联系，此处完全是基于学理观点上的相应性而探讨，由此，至少可以发现，《美国国际法杂志》所刊文章的学术代表性与影响力还是值得重视的。如果用科斯肯涅米的批判性法学观点来解释美国《南海报告》的内容、分析方法与结论，可以认为，该报告发布方所持的目的、立场、政治利益及偏好可能会影响到报告在问题与思路上的取舍。[37]（二）与质疑观点相对应的论证高与贾文则从另一个角度解读了中国所主张的历史性权利问题。[1]其中，中沙群岛主要由隐没在水中的暗沙、滩、礁等组成，黄岩岛是中沙群岛中唯一露出水面的岛礁。

[21]这些阐述与断续线并无关联，或者不能说明断续线的法律意义何在。中国学者们所援引的为数不多的那些称作历史证据的资料，对于在断续线以内的南海水域建立主权是不够的。2009年5月6日，马来西亚和越南就南海南部向大陆架界限委员会提交了一份共同声明，5月7日，越南就南海北部大陆架向大陆架界限委员会提交了一分单独声明。杜文认为，因为中国的主张一直没有运用清楚的法律术语加以阐述，只能从中国的官方声明、行为或是学术文献中推测其潜在的法律理由。

为什么针对同一主题，会存在如此大的分歧？很大意义上，国际法的不确定性是其作用受到质疑的焦点。中国多次宣告，这四个群岛是中国领土不可分割的一部分。

对于我国南海断续线的历史、地位与作用，高与贾文论据详实、逻辑清晰、说理客观，可以说为我国南海问题的澄清提供了有力的学术支持。实际上，从1933年到1956年，法国并没有在该区域实施任何主权行为。

（5）有证据表明，绘制于1948年地图上的断续线是作为这些群岛与对岸邻国海岸的中间线，从而表明该线具有潜在的划界意图。其次，承认、默认和禁止反言也是中国重要的权利依据。[59]菲方所提交的证据材料无法一一考察，但就其请求的内容来看，其单方申请仲裁的目的，即是要求在《公约》的框架下，否定南海断续线的历史与法律意义，否定中国的历史性权利主张，以及从岛屿定义的角度否定中国在相关岛礁及附近海域应享有的主权、主权权利与管辖权（主要是划定领海、专属经济区与大陆架的权利）。因此，笔者认为，以下问题值得注意或进一步探讨：1.时际法问题与证据优势的相对性时际法关注的不是时间的有效性，而是某项规则的适用时间。然而，一国通过占领取得领土主权同样必须以对无主地的发现为前提，对无主地的发现是占领国进行占领的时机。[62]所以，对同样的法律规则，不同的律师或法学家完全可能做出不一样的解释。

从这个意义上看，杜文和贝文为菲律宾所提仲裁请求提供了颇具代表性的学理支持。这一点，在英法大陆架案件中就有过阐述。

[56]可以说，断续线所标示的中国在南海的领土主权和历史性权利，在二战以后的60多年里进一步得到巩固，也从来没有被其他国家抗议过（直到2009年）。又例如，关于对中国断续线以及历史性权利主张，杜文与贝文坚持用《公约》上的岛屿定义，历史性权利与历史性水域、历史性海湾、专属经济区与大陆架等概念及其理论来进行分析，认为中国的主张模糊、不确定。

[8]当月，《美国国际法杂志》（AJIL）发布了一期南海专刊（2013年第1期，第107卷）。历史性的（historic）和历史上的（historical）概念。

[68]3.如何对南海的特殊地貌进行定性并划定领海基线按照《公约》第46条，群岛（archipelago）的定义是：一群岛屿，包括若干岛屿的若干部分、相连的水域和其他自然地形，彼此密切相关，以致这种岛屿、水域和其他自然地形在本质上构成一个地理、经济和政治的实体，或在历史上已被视为这种实体。然而，直到20世纪70年代初步勘探出这些岛礁附近存在巨大的油气资源时，国际上还对这些岛屿鲜有关注。那么，即便不谈岛屿定义的争论，群岛是否可以整体地作为一种陆地领土来对待呢？这些问题在既有理论及实践中都鲜有确定性，是当前海洋法局限性的体现，但是，不能因为法律规定不明而对中国的权利予以简单抹煞，或以其他概念生搬硬套。根据高与贾文的阐释，南海断续线是中国在特定的历史与法律背景下，基于主张和维护南海区域四大群岛的领土主权与海洋权利而形成，早已为2009年前的国际社会所接受。

一个最为重要的发展是，正如它们向大陆架界限委员会所提交的声明中所述，马来西亚和越南所主张的专属经济区只是从他们的大陆沿岸基线起算，而没有根据大陆沿岸基线以外由它们主张主权的其他任何岛屿起算。作者简要回顾了南海各声索国的主张，认为南海争端既包括领土主权争端，也包括海洋划界争端，因此领土主权争端与海洋划界争端应该放在一起讨论。

在这个意义上，不能说中国的主张是不确定的，因为中国至少对东沙、中沙、西沙和南沙四个群岛作为整体的陆地领土主张（区别于海洋主张）是肯定的。相反，如果一国或者多国在海洋划界中强调其海洋主张不以《公约》为依据，其他国家为了使主张的有效性获得一个有法律拘束力的决定，将没有选择而只能诉诸《公约》的争端解决机制。

该期论文分别从不同视角深入探讨了南海争议的焦点问题，集中展现了中西方学者在观点上的对立。实际上，正是因为《公约》的局限性和南海问题的独特性，中国在南海问题上的立场在表述上相对比较复杂，层次比较多。

杜文首先用怪异（peculiarity）来形容这种用九根断续线来划定南海的几乎所有岛屿和大部分水域的设计。中国所主张的在断续线内的群岛及相关水域的权利是以包括但不限于《公约》的国际法为基础的。然而并不存在一致接受的历史性水域的定义，并且历史性海湾和历史性水域的法律体系，从来没有在某个国际条约，包括《联合国海洋法公约》中阐述清楚。不管是规定直线基线问题的第7条，还是规定海湾的第10条，均没有关于这些概念的定义。

中国所重申和强调的模糊主张甚至缺乏最低限度的说服力。以此证明东沙、中沙、西沙、南沙等四大群岛是如何被中国人命名、利用，又如何以断续线的方法描绘于地图上用以标示中国的主权界限，以及如何逐渐被中国通过官方管理和立法活动加以确认。

[6]尽管中方一再明确表示不接受菲方要求，不承认、不参与仲裁，但依据1982年《联合国海洋法公约》（简称《公约》）附件七第9条规定，如争端一方不出庭或对案件不进行辩护，他方可请求仲裁法庭继续进行程序并作出裁决，理论上而言，菲单方所提仲裁程序并不因中方反对而简单停止。所以，如果简单地套用《公约》的概念、名词与规则，必然产生某种混乱或对中国的断续线与历史性权利主张难以理解。

为了保持名称的统一性和标准性，本文一律以断续线指称九段线或南海U形线等。首先，关于发现和占领的证据与事实。